Auf dem Weg zur "Bananenrepublik"?

22.02.2003

Korruption und Korruptionsbekämpfung in den Kommunen

Köln, Wuppertal - Städtenamen, die zum Synonym für Korruption geworden sind. Handelt es sich dabei um "schwarze Schafe"? Oder sind wir tatsächlich schon auf dem "Weg zu Bananenrepublik", wie die Petra-Kelly-Stiftung im Rahmen ihrer gleichnamigen Tagung in Würzburg provokativ fragte.

Britta Bannenberg, die erstmalig den Versuch einer empirischen Analye der Korruption in Deutschland gewagt hat, erteilte der "Schwarzen-Schafe"-These eine eindeutige Absage: "Wo es bis jetzt keine Korruptionsfälle gibt, sind sie nur noch nicht aufgedeckt worden". Die Bielefelder Kriminologie-Professorin geht davon aus, dass Korruption in den öffentlichen Verwaltungen in Deutschland ein flächendeckendes Phänomen ist. Zu unterscheiden seien dabei mehrere Korruptionsstrukturen:

• Bagatell- oder Gelegenheitskorruption: Dabei handelt es sich um Einzelfälle mit Bagatellcharakter, die "bei Gelegenheit", das heißt aus der Situation heraus begangen werden und nicht auf Wiederholung angelegt sind. 
• gewachsene Beziehungen: Das sind Fälle struktureller Korruption, also länger andauernder Korruptionsbeziehungen, die aber räumlich (auf eine Region) und personell (auf relativ wenige Amtsträger und Unternehmen) begrenzt sind. Die Leistungen der Geber belaufen sich zunächst auf geringere Zahlungen oder Vorteile, die sich aber im Lauf der Zeit in Höhe und Häufigkeit deutlich steigern können.
• Netzwerke: Dabei handelt es sich meist um organisierte Wirtschaftskriminalität, bei der eine Vielzahl von Personen auf Nehmer- und Geberseite über Jahre, teilweise Jahrzehnte involviert sind. Die Korruption gehört sozusagen zur Unternehmensstrategie und ist mit anderen Straftaten wie z. B. Betrug, Untreue, Steuerhinterziehung verbunden.

Bei Fällen der materiell besonders schädlichen Netzwerkkorruption geht es überwiegend um die Vergabe von Großaufträgen an monopolartige Auftraggeber oder Kartelle (z.B.: Bau von Flughäfen, Klärwerken, Autobahnen, Kasernen, Wohn- und Gewerbegebiete mit Deponien und Lärmschutzwällen).

Interessant ist auch das Täter-Profil, das Britta Bannenberg herausgearbeitet hat. Der Verzicht auf die weibliche Form ist hier angebracht, denn die typischen Täter sind ganz überwiegend männlich (97,2 % !) und fast ausschließlich deutscher Nationalität. Weit überwiegend liegt das Alter der Täter über 40 Jahren, und in den meisten Fällen waren die Täter nicht vorbestraft und schuldenfrei. Die meisten Täter leben "in geordneten Verhältnissen". Im Beruf zeichnen sie sich durch Fachkompetenz und Engagement aus und werden von Kollegen und Bekannten als erfahren, "korrekt" und eher penibel beschrieben. Die typischen Korruptionstäter überhäufen sich nicht mit materiellen Luxusgütern wie schnellen Autos, Auslandsdomizilen und exotischen Urlaubstrips mit wechselnden Geliebten, sondern legten mehr Wert auf eine Steigerung des bisherigen Lebensstandards - sind also auch insofern nicht "auffällig". Und: "Diese Täter haben keine illegalen Wertvorstellungen, sondern (wollen?) glauben, sie handelten gerechtfertigt, weil ihr Arbeitseinsatz derart hoch ist und durchaus Positives für Verwaltungen und Unternehmen erreicht wird." - so fasste Bannenberg das mangelnde Unrechtsbewusstsein der Täter zusammen. Vor diesem Hintergrund ist es dann nicht so überraschend, dass die mit der Korruption verbundene Strafandrohung und die daraus resultierenden - materiellen wie gesellschaftlichen - Einbußen keinerlei abschreckende Wirkung auf die Täter zu haben scheinen. Bannenberg erklärte dies mit der geringen oder gar nur minimalen Wahrscheinlichkeit, dass die Korruption durch Strafverfolgung aufgedeckt werde. Wer nicht mit Anzeigen rechnen muss, weil Korruption nicht geächtet ist und nicht geahndet wird, wer davon ausgehen kann, dass Korruption in Unternehmen und Verwaltung als "üblich" angesehen wird, der muss sich um Strafandrohungen natürlich keine weiteren Gedanken machen. Schon vor diesem Hintergrund ist es unerlässlich - so Bannenberg - , dass die Strafverfolgung und Aufklärung von Korruptionsfällen materiell, organisatorisch und personell entscheidend verbessert wird. Eingebettet werden müsste die Strategie der verbesserten Strafverfolgung in eine umfassende Korruptionsprävention. Vorschläge dafür (z.B. die Einrichtung von Anti-Korruptions-Stellen oder die Bestellung von Ombudsleuten) liegen seit langem vor. "Leider werden diese Vorschläge viel zu selten umgesetzt", bedauerte Bannenberg. "Und häufig scheint es auch am politischen Willen zur Umsetzung der Konzepte zu fehlen."

Wolfram Zwick, Geschäftsführender Direktor des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands, betonte zwar einerseits, dass Korruption in der Verwaltung und der Kommunalpolitik keineswegs der Regelfall sei. Andererseits gebe es jedoch fast in jeder Bauprüfung Indizien für eine Manipulation. Zwick brach deshalb eine Lanze für die Rechnungsprüfung: "Sie ist ein unentbehrlicher Baustein der Korruptionsbekämpfung und die einzige unabhängige Kontrolle des örtlichen Verwaltungshandelns." Allein in Bayern gebe es aufgrund der Rechnungsprüfung derzeit etwa rund ein halbes Dutzend von Strafverfahren. Zwick bedauerte, dass aufgrund der vielerorts erfolgten formalen Privatisierung von kommunalen Einrichtungen diese nicht mehr der kommunalen Rechnungspfüfung unterliegen. Er plädierte deshalb dafür, in den entsprechenden Satzungen und Gesellschaftsverträgen festzuschreiben, dass die privatisierten Einrichtungen weiterhin von der örtlichen Rechnungsprüfung geprüft werden sollten.

Björn Rohde-Liebenau von der deutschen Abteilung des Anti-Korrptionsverbands "Tansparency International" machte darauf aufmerksam, dass es zwar eine ganze Menge guter Vorschläge zur Prävention und Bekämpfung von Korruption gebe, bei der Umsetzung dieser Vorschläge jedoch großer Nachholbedarf bestehe: "Die Richtlinie des Bundesinnenministeriums zur Korruptionsprävention liegt nun schon seit Juni 1998 auf dem Tisch. Umgesetzt worden ist davon so gut wie nichts." Rohde-Liebenau plädierte zudem dafür, dem sog. "whistle-blower", also dem Informanten bei Korruptionsfällen, mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Wer Korruption bekämpfen wolle, brauche entsprechende Informationen und müsse deshalb die Quellen dieser Information ermutigen und gegebenenfalls auch schützen.

Axel Marktwardt, derzeit Stadtdirektor im Kommunalreferat der Landeshauptstadt München und einer der ersten Anti-Korruptionsbeauftragten in Deutschland überhaupt, betonte - auch vor dem Hintergrund zahlreicher Korruptionsfälle in München - , dass man sich der Erkenntnis stellen müsse, dass Korruption "überall vorhanden" ist, auch wenn dies ein schmerzhafter Prozess sei. Seiner Erfahrung nach gibt es kein 100%ig zuverlässiges Allheilmittel gegen Korruption. Es gehe vielmehr "nur" darum, die "Hürden so hoch wie möglich zu legen und für heilsame Verunsicherung" zu sorgen. Dazu gehört in erster Linie die Abschreckung: "Korrupte Angestellte sind sofort zu kündigen. Es darf keinerlei Zweifel daran geben, dass dies geschehen wird. Besonders beim ersten aufgedeckten Fall muss schnell, hart und konsequent reagiert werden." Auch Jobrotation ist laut Markwardt kein Allheilmittel, zumal sie ohnehin nur in den Grenzen der beruflichen Qualifikation und bei gleichgerichteter (Verwaltungs-) Tätigkeit, wie Bau-, Sozial- und Ausländerämtern, Führerscheinstellen etc. funktioniert. Dort jedoch ist sie ohne Probleme möglich. Schwerpunkt der Jobrotation sollten die Vergabestellen sein, denn dort ist die "Versuchung" am größten.

Die Kooperation mit den Ermittlungsbehörden gehört für Markwardt zu den wichtigen Aufgaben der Anti-Korruptionsarbeit. Jeden Anfangsverdacht gelte es anzuzeigen. Bei der Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden ist auch ein Umdenken der Verwaltungs- und Dienststellenleiter erforderlich: "Ein Erfolg der Ermittlungsbehörden ist auch als Erfolg der Dienststelle zu begreifen", betonte Markwarrdt. Ziel ist es, Glaubwürdigkeit nach innen in Bezug auf die überwältigende Mehrheit der korrekten MitarbeiterInnen zu gewinnen, und Glaubwürdigkeit nach außen im Sinne politischer und gesellschaftlicher Glaubwürdigkeit zu erreichen.

Engagiert setzte sich Markwardt für den Erhalt der Vergabe- und Verdingungsordnungen ein: "VOB und VOL sind das zuverlässigste und sicherste Bollwerk gegen Korruption im Bauwesen. Jede Privatisierung ist insoweit kontraproduktiv." Markwardt appellierte an Politik, Verwaltung und Wirtschaft, alle "auffällig" Gewordenen zu "ächten". Auch Industrie und Handwerk müssten sich von untreuen, korrupten MitarbeiterInnen trennen: "Nur so ist es möglich, einen gesellschaftlichen Konsens herzustellen, der Korruption in der öffentlichen Hand als genau so schlimm ansieht wie in der Privatwirtschaft."

Die ausführliche Dokumentation der Tagung (33 Seiten) kann als PDF-Datei (ca. 0,5 MB) unentgeltlich heruntergeladen werden.

Literaturhinweise:

Bannenberg, Britta: Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche Kontrolle. Eine kriminologisch-strafrechtliche Analyse. Neuwied und Kriftel 2002 (BKA Band 18, Reihe Polizei und Forschung).

Bundesministerium des Innern: Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung vom 17. Juni 1998,
Download: http://www.bmi.bund.de/Annex/de_19573/Download.pdf

Netzwerk Recherche/transparency international/Bund der Steuerzahler (Hrsg.): Korruption: Schatten der demokratischen Gesellschaft. Fakten - Trends - Gegenstrategien, Wiesbaden 2002
Download der meisten Beiträge unter: http://www.netzwerkrecherche.de/dokumente/dokumentation-korruption.rtf

Art der Veranstaltung
Tagung

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